10月31日，国家能源局召开新闻发布会表示，到三季度末，光伏发电装机已达到1.2亿千瓦，这标志着“十三五”规划中“1.05亿千瓦”的下限目标已经完成。比规划完成时间提前逾三年，轻松实现“十三五”开发目标。

一问规划规模与现实情况为何差距巨大?

如此快速地达标似乎并不令人惊诧。早在光伏“十三五”规划颁布之初，就有多方声音预测，“十三五”末，我国光伏装机容量将轻松突破2亿千瓦。

就在《太阳能发展“十三五”规划》发布的去年12月，彼时我国光伏发电新增装机容量达到3454万千瓦，累计装机7742万千瓦，这一数字已经达到规划目标1.05亿千瓦的73.3%。同时，分布式光伏装机激增之势已经显现，去年全年新增装机容量424万千瓦，比2015年增长200%。

在大基数、高增长的现实下，规划装机目标的实现自然易如反掌。不仅如此，国家能源局新能源和可再生能源司副司长李创军也给出了正面回应：规划制定之时全社会用电量增速尚低、成本控制上尚未出现重大技术突破，加之另辟蹊径的分布式光伏和政策推动的光伏扶贫，规模扩张实属“必然”。

反观规划目标，1.05亿千瓦以上——“以上”二字似乎给予了装机目标一个无限上浮的可能。如李创军所言，1.05亿千瓦只是发展的下限目标。“‘十三五’未来几年的光伏发电发展仍有空间。”早在今年1月，国家能源局新能源司副司长梁志鹏也曾针对这一规划规模进行了回应。彼时，梁志鹏的用词是“指导性发展规模”。

诚然，在市场环境不断成熟的今天，规划数字本就不应作为发展的硬性要求。但规划的指导性却不容小觑。而如今，跨度五年的规划在不足两年的时间内就得以完成，无论是“下限”抑或“指导”，这样的节奏看似情理之外，却在意料之中，又不免让人疑窦顿生。

二问规划目标为何前后不一?

从《能源发展“十三五”规划》到《电力发展“十三五”规划》，从《可再生能源发展“十三五”规划》到《太阳能发展“十三五”规划》，关于光伏发电的“十三五”装机目标一直确立在1.05亿千瓦的数字上。然而就在不久前发布的《可再生能源发展“十三五”规划实施指导意见》中，细分到各省的新增建设规模方案中却悄然出现了1.05亿千瓦以外的增量。

根据《指导意见》所附《2017-2020年光伏电站新增建设规模方案》，河北、山西、山东、内蒙古等21个省(区)截至2020年的规划并网目标合计已经达到1.28万千瓦。而若不以并网作为衡量标准，仅计算新增建设规模并计入领跑者计划2017年起每年800万千瓦的指标，2017-2020年光伏累计新增建设规模约为8650万千瓦，叠加截至2016年底已完成的7742万千瓦装机，到“十三五”末，我国光伏装机将达到约1.64亿千瓦。

不仅如此，在《规模方案》后的9条备注信息中进一步明确，北京、天津等7个省(区、市)，甘肃、新疆(含兵团)、宁夏3个弃光限电严重省(区)，以及河北省张家口市均不在《指导意见》的细分之列，或“自行安排”，或“待弃光限电情况明显好转后另行研究确定”，或“根据国家批复的有关专项规划建设”。此外，分布式项目、村级扶贫电站和跨省跨区输电通道配套建设的光伏电站也不予计入。

规划的口子越开越宽，细分方案与统一规划尚存差异——是规划制定之初本就留好的浮动空间，还是有关部门针对现实情况做出的及时调整?随着光伏市场的进一步发展，分布式“风口”来临，光伏扶贫饱受青睐，未来三年，规模调高的“政策红利”是否还会再现?

三问规划科学性如何体现?

在一次次政策调整中，似乎是市场发展引领了目标规划，那规划的科学性又应如何体现?

在新一轮电力体制改革中，提高可再生能源发电和分布式能源系统发电在电力供应中的比例是基本原则之一。在光伏市场飞速发展的背景下，在规划目标不断调整的过程中，越来越多的光伏发电将规模化接入电网。但同时，发电侧随机性电源的增加必须辅以相应的调峰能力方可保证电网的安全稳定。换言之，对于光伏发电的规划更应放眼电力供给侧甚至整个电力系统的平衡。

平衡来自于电源的合理配置，更离不开电力市场建设、交易体制等环节的科学设计。电力市场如何才能更加密切地反映电力系统运营的真实情况?各市场间的灵活性电源如何进行资源交换和共享?一系列问题都应成为建设规划过程中需要综合权衡的因素。

作为全球装机第一的光伏大国，中国光伏的发展固然离不开强有力的政策支持。但从无到有，从小到大，从弱到强，市场自发的内生动力有目共睹。当目标数字遭遇现实冲击，当五年规划明显滞后于行业发展，“使市场在资源配置中起决定性作用”的声音似乎更能为中国光伏的未来指明方向。