煤炭是重要的战略物资，是我国高度依赖的基础能源之一，然而我国至今没有战略煤炭储备体系。原因有多种，其中之一在于煤炭固有的特性决定了它不能长期静态储备，这也是近两年在争论是否建立国家煤炭储备体系时部分专家反对的理由之一。
　　 我国煤炭储备体系建设应根据我国煤炭能源供需的实际情况，借鉴国际能源储备的相关经验，紧紧围绕我国煤炭储备的紧迫性和特殊性，着力进行模式创新。通过日常高效的煤炭供应链管理，以动态、柔性的煤炭供应链网络积极防范可能突发的煤炭需求，将难以实现的煤炭长期储备转化为日常的煤炭供应链管理服务，既可保障煤炭能源安全，又可规避传统煤炭储备的弊端，还可优化与提升煤炭价值链，从而创造性地建设可持续的国家煤炭能源应急储备体系和长效机制。
　　
　　国家煤炭储备体系将设三个层级
　　
　　 国家煤炭储备体系呈网状，并且是多层次的网状，根据煤炭储备库影响力的大小与范围，至少包括国家、区域和地方三级储备网，这三级网也相应由不同层面的政府部门负责统筹规划与建设，但三层网之间信息互通，资源尽可能共享，尤其在危机时刻能够邻近救援，构成分散但完整的国家煤炭储备网络。
　　 国家三级煤炭储备库对国家煤炭储备体系的整体功能有着至关重要的影响，必须慎重布局。
　　 在确定国家三级煤炭储备库具体地点之前，首先要明确制定国家三级煤炭储备库选址标准。国家煤炭储备库在煤炭储备体系中发挥着枢纽作用，需要位于北煤南运的“瓶颈”位置，煤源必须丰富且广泛，既可以把煤炭应急中铁路运力的不确定性因素降到最低，又可对南方众多地区发挥强有力的辐射作用。相对于其他煤炭储备库，国家煤炭储备库有着煤源充足的优势条件，必须随时可以给其他相关煤炭储备库供应煤炭。
　　 区域煤炭储备库必须接近但又不太靠近煤炭用户，还需要对更多的地区发挥影响，因此，它最好设在煤炭消费区域的重要港口，还要有铁路线可连接，且能够给周边多个省份的煤炭用户供煤。区域煤炭储备库既可以接受国家煤炭储备库的煤炭中转，又可以给地方煤炭储备库供煤，既可是煤炭接受地又可作为煤源地。
　　 地方煤炭储备库必须靠近煤炭大用户，能够便利地为煤炭大用户提供煤炭供应链管理服务，并且能够对一定范围内的其他煤炭用户提供可能的服务，以便紧急情况下发挥应急救援职能。地方煤炭储备库多位于省会城市或重要城市周边，保障本省或地区的煤炭能源安全。
　　
　　三级煤炭储备库的可能布局
　　
　　 从国家三级煤炭储备库布局来看，国家煤炭储备库可设置一个，位于北方煤运大港，大秦铁路线终端，有秦皇岛港和唐山港可供选择。其中，作为国内最大的北煤南运中转港，秦皇岛港的功能基本固定，将其局部改造为基于供应链管理的煤炭储备库也有可能，但规模不会大；现将其全部改造为基于供应链管理的国家煤炭储备库的可能性很小，目前不是国家煤炭储备库落户的首选地。
　　 唐山港包括京唐港和曹妃甸港两个港区，其中，京唐港是正在运行中的煤炭中转港口，年发运煤炭3000多万吨；而曹妃甸港的设计煤炭下水能力为年2亿吨，目前第一期5000万吨煤炭码头已投入运行。作为发展中的新港区，稍加改造，并增加数字化配煤设施，唐山港就能作为很好的煤炭供应链管理基地，承担国家煤炭储备职能。此外，作为建设中的国家科学发展示范区和国家商业性能源储备和调配中心，曹妃甸港也急需基于煤炭供应链管理的煤炭储备新模式提升港口服务水平和附加值。据此，我们认为，将国家煤炭储备中心落户唐山港是比较理想的选择；待条件成熟时，再把秦皇岛港改造成为基于供应链管理的国家煤炭储备库。
　　 区域煤炭储备中心主要落户在南方沿海与沿江港口，具体落户何地需要根据当地情况进行分析。不过，从保障区域煤炭能源安全角度考虑，在湖北枝城、汉阳和安徽芜湖裕溪口3个重点长江港口应该建设3个重要的区域煤炭储备中心，可以有效保障湖南、湖北、江西、浙江、江苏和上海市这些煤炭消费大省市的煤炭能源安全。
　　 地方煤炭储备中心主要是保障本地煤炭能源安全，不仅缺煤的煤炭能源消费集中地区需要建设煤炭储备中心，产煤的重要地区同样也需要建设煤炭储备中心。地方煤炭储备中心具体落户何地，由地方政府根据本地情况进行选择与规划。
　　
　　 国家煤炭储备体系建设应打破国有思路
　　
　　 国家建设煤炭储备体系的出发点在于能够快速应对突发的煤炭需求，最大限度地保障煤炭能源安全，降低经济社会发展中的不确定性。可见，高效的现货应急功能是国家煤炭储备体系建设的核心所在，至于该体系是否为国家所建、为国家所有则为其次。实际上，从欧美战略物资储备体系来看，民建国用，藏储于民，战略物资储备功能社会化，也是有效的战略物资储备模式。因此，在构建国家煤炭储备体系过程中，需超越传统的国有独资的战略物资储备理念，而应根据实际情况，创造性地采用多种建设模式。
　　 国家不一定拥有煤炭储备体系，但国家必须能够驾驭该体系，至少在突发事件发生时，能够迅速运用该体系化解危机。也就是说，国家煤炭储备体系必须在政府有关部门的统筹规划下建设，可以多元投资主体共同参与，市场化运作，但政府部门必须积极发挥引导作用，即时掌控煤炭储备的信息和动态，操练多方煤炭应急预案，真正做到防患于未然。
　　 基于煤炭供应链管理的国家煤炭储备模式在日常运作过程中具有较强的盈利能力，为众多投资者所青睐，不需要国家投资。但是，为了确保紧急情况下国家煤炭储备体系的有效性，不同层面的政府部门可以适当投资煤炭储备中心建设事宜，并对其他投资主体的身份有所限定。对于国家煤炭储备中心，最好由特大型国有企业控股，其他类型的企业参股；对于区域煤炭储备中心，也应由区域的大型国有企业控股，其他类型企业参股；地方煤炭储备中心，不一定需要由国有企业控股，民营企业控股也可以。政府除了参股煤炭储备库建设外，还可以采用其他方式支持煤炭储备库建设。
　　 基于煤炭供应链管理的国家煤炭储备体系的核心使命是承担国家的煤炭应急救助职责。政府部门在该体系中的主要职责有：一是制定国家煤炭储备体系规划和管理办法；二是对拟加入国家煤炭储备体系的申请单位进行资质审查与验收，并与合格者签署煤炭储备委托合同，从而建立起“商业建设与运营，政府驾驭”的国家煤炭储备体系；三是建立高效的信息系统，对煤炭储备的信息即时掌控，尤其是煤炭储备库中富余库存的警戒控制；四是建立煤炭安全储备的预警机制，尽可能减少煤炭突发需求的不确定性；五是制定多种情境的煤炭应急预案，并不定期组织有关煤炭储备参与单位共同演练，确保国家煤炭储备体系在关键时刻能够高效运行；六是对国家三级煤炭储备库进行监管，并给予必要的政策支持，根据各煤炭储备库承担国家煤炭应急情况给予相应的奖罚；七是协调不同煤炭储备库之间的联系，确保全国煤炭储备体系是一张完整而有效的网络；八是在煤炭突发性需要出现时，根据应急的特定需要，制定救助方案，运用煤炭储备网络实施紧急救助，等等。
　　 在基于煤炭供应链管理的国家煤炭储备体系中，政企之间既没产权联系，也没有行政关系，主要是委托――代理关系，以及特定业务的监管与被监管关系。
　　 政府部门在驾驭该煤炭储备体系时，一方面要充分调动这些企业的社会责任感；另一方面要建立严格的奖罚机制，通过政府所掌控的涉及煤炭供应链管理的关键资源的调配，奖励优秀储备企业，惩办不良储备企业，取消行为较差企业的国家煤炭储备资格，并根据煤炭储备委托协议内容追究误事储备企业的相关法律责任。（作者单位：国务院发展研究中心）

本文作者是国务院发展研究中心产业经济部研究室主任，研究煤炭已经10年有余。他是“建设国家煤炭储备体系的战略和政策研究”课题组的主要负责人之一。这份上报国务院的课题报告共分5大部分，包含从构建有效的煤炭储备体系的必要性、借助数字化配煤系统破解煤炭不能长期储备的难题，到我国煤炭储备体系的具体布局，政府在煤炭储备体系中应扮演的角色，以及煤炭储备体系建设所需要的政策支持等内容。在各地筹建煤炭储备基地的过程中，这份课题报告提出的方向和建议必将为更好地开展这项工作有所帮助。正如作者在文中提到的：“国家不一定拥有煤炭储备体系，但国家必须能够驾驭该体系，至少在突发事件发生时，能够迅速运用该体系化解危机”。
　　
　　钱平凡