摘要：作为国家“十二五”第十四大煤炭基地，新疆煤炭进入大规模开发阶段。新疆生态环境脆弱，水资源相对短缺。基于超前谋划、防患于未然的考虑，针对当前新疆煤炭资源开发和生态环境保护面临的紧迫问题和难点问题，从坚持“两个可持续”和建立“两型社会”目标出发，借鉴内地省区经验和做法，提出相关对策建议。

　　关键词：煤炭资源，生态环境，可持续发展，新疆

　　煤炭是新疆的优势资源，也是重要的支柱产业。“十二五”国家把新疆确定为第十四大煤炭基地，煤炭产量将由目前的1亿t增加到4亿t以上。根据中央和自治区部署，煤电、煤化工成为新疆煤炭资源转化的重要方向，未来新疆也将成为我国煤电、煤化工产业最为集中、规模最庞大的地区之一，通过“疆煤东运”、“疆电外送”实现新疆由煤炭自给区向调出区的转换。

　　但新疆的生态环境脆弱，水资源相对短缺。煤炭开发与转化对生态环境会产生不同程度的影响，特别是煤化工对水资源消耗较大。同时，由于新疆重化工特征明显（近几年自治区高耗能企业增速迅猛，每年新增企业中50%是高耗能企业），自治区万元GDP能耗和主要污染物排放量始终高于全国平均水平，“十一五”节能降耗目标连续5年无法完成，2012年上半年能耗不降反升。因此，环境问题已成为影响新疆经济发展、影响民生、影响社会稳定的重要问题。

　　目前新疆现代煤化工还刚起步，投产的项目不多，大部分在建设期或项目前期，小煤矿开发遗留的环境问题尚未完全解决，新的环境问题又陆续出现，必须引起我们的高度重视。新疆自治区党委、政府高度重视生态环境问题，把环保优先、生态立区摆在十分重要的战略位置，提出绝不能重蹈山西等内地省区“先污染、后治理”的覆辙。

　　1  新疆煤炭工业面临的优劣势分析

　　1.1  发展优势

　　（1）政策优势。一是中央加快能源战略西移步伐，把新疆确定为“十二五”国家第十四大煤炭基地，未来新疆将成为我国煤电、煤化工产业最为集中、规模最庞大的地区之一。二是中央对新疆实施差别化产业政策，工信部《关于促进新疆工业通信业和信息化发展的若干政策意见》（工信部产业[20lO]617号）及国家发改委《关于支持新疆产业健康发展的若干意见》（发改产业[2012]1177号），对包括煤炭、煤化工等行业的68类项目给予差别化的产业政策支持。三是给予新疆优惠的财税政策，对2010-2020年在新疆困难地区新办的属于重点鼓励发展产业目录范围内的企业，给予“二免三减半”所得税优惠。

　　（2）资源优势。新疆煤炭预测资源量2.19万亿t，占全国预测资源总量40%以上，居全国第一位。其中千亿吨储量煤田5处，大于3000亿t的煤田3个，准东煤田、吐哈煤田属世界级大煤田。新疆煤炭种类齐全，煤质好，是优良的工业动力用煤和煤化工、煤制油用煤。煤层气预测资源量9万亿m³以上，约占全国预测资源总量的24.5%，居全国前列。

　　（3）产业优势。经过几十年的发展，煤炭工业成为新疆能源产业的重要支柱。近年来，国内大企业大集团齐聚新疆参与煤炭勘探开发，在开发模式、装备水平、技术应用等方面带来全新的理念。自治区提出的基地化、一体化、大型化和集约化的产业发展战略，为“十二五”新疆煤炭大规模开发提供了基础条件。

　　（4）对口援疆优势。19省市新一轮对口援疆，全方位加大对新疆的支持力度，将在思想观念、创新意识、产业发展、技术革新、人才培养等方面给新疆各行业和企业带来全新的理念，产生深远的影响，为增强新疆自我发展能力、建设现代煤炭产业体系提供强有力的支持。

　　1.2  制约因素

　　（1）生态环境相对脆弱。新疆属典型的内陆干旱荒漠性气候，植被稀少，土地沙化严重，次生盐碱化不断加剧，河流湖泊水面缩小，水质趋于恶化。新疆荒漠化面积约占总面积的62%，而绿洲面积仅占4.25%，人口密度高于全国平均水平，是全国荒漠化最严重的省区。而煤炭开发将会对地表层、水资源、生态、大气、土地等产生不同程度的影响。

　　（2）区域结构性缺水与资源性缺水矛盾并存。新疆水资源分布不均衡，局部地区缺水严重。全疆水资源总量832亿m³，呈现北多南少、西多东少的分布格局。根据《全国水资源综合规划》最新成果，全疆年缺水26亿m³，缺水率5.4%。油气和煤炭资源富集的东疆地区水资源较为匮乏，经济发达的天山北坡一带和吐哈盆地现状缺水率超过10%，南疆水资源开发利用程度已达到可承载能力。而从用水结构看，工业用水量仅占总用水量的2%左右。煤炭资源开发及转化、矿区经济社会发展，将加剧水资源短缺的矛盾，煤炭下游产业发展也需要水资源的支撑。

　　（3）煤炭大规模开发的诸多问题尚未根本解决。一是资源地远离内地消费中心，原煤出疆运费过高。二是现代煤化工产业在技术方向、技术工艺、产业化等方面还存在诸多问题。三是煤炭转化耗水量大，远距离调水制约因素较多，成本较高。四是国家“十二五”能源规划和电力工业规划对新疆长距离直流特高压输电的定位，以及受端市场等还存在诸多不确定性。

　　2  新疆五大煤炭基地环境条件分析与评价

　　根据规划和部署，到2015年新疆煤炭产量将达到4.2亿t，到2020年建成准东、吐哈、伊犁、库拜及和丰一克拉玛依五大煤炭开发和加工基地。但五大煤炭基地所处位置与开发条件各不相同，以下对五大煤炭基地环境条件分别作出分析，并根据建设规模对各基地环境影响进行量化评价。

　　2.1  准东煤田

　　准东煤田地处天山北坡经济带，煤田以露天开采为主。环境特征为水资源极度匮乏，干旱少雨，属荒漠地带。区域内分布有地表和地下水源保护区、野生动物保护区等。

　　准东地区河流皆发源于天山北坡，大多数河流源高流短，出山口后汇入准噶尔盆地。境内31条河流多为相互独立的短小河流。地表水资源量为12.65亿m³，地下水资源量为3.93亿m³。目前，准东地区地表水利用率已超过开发利用率警戒线，而地下水由于严重超采，已形成全区最大的地下水漏斗区，水位年均降幅1m左右，现有水资源已不能支撑经济社会的可持续发展，需要通过内部节水挖潜、提高地表水资源有效利用率，以及通过利用“引额济乌”及“500”水库东延供水工程解决用水需求。

　　准东煤田露天开采的环境问题主要为占压、挖损对土壤、植被、水土流失的影响，扬尘对环境空气的影响；分布在山区的井工矿主要环境问题是地表沉陷及矿井排水对地下水径流的破坏，使地表及地下水水量减少。

　　2.2  吐哈煤田

　　地处东疆的吐哈盆地环境特征为干旱缺水荒漠区，植被稀疏，物种多样性不高，覆盖度低于5%，受到外来影响和破坏后的恢复能力不强，周边自然系统本底的稳定状况较弱。区域内分布有国家级野骆驼自然保护区，火焰山、葡萄沟、坎儿井风景名胜区等，是国内规划面积最大的干旱荒漠类自然保护区。按照主体功能划分，属防沙固沙区。

　　吐哈地区水资源开发利用程度已超过其承载能力，地下水严重超采。其中哈密全地区年径流量超过2000万m³的河流仅9条，地表水资源量为4.559亿m³，地下水资源量为3.99亿m³，地下水开采率高达223%，区域内人均水资源量仅为全疆人均水资源量的二分之一。吐鲁番地区水资源总量约16亿m³，但仅有2条河流上修有拦河控制性水库，地表水没有得到有效控制和合理利用。坎儿井数从20世纪50年代1237条、出水量5.6亿m³，下降到目前的331条、出水量仅2.0亿m³。随着吐哈地区工业化、城市化进程的快速推进，特别是煤电化基地等一批自治区重点工业项目的上马，用水量将会大幅增加，水资源供需矛盾将日益突出。水资源保障措施一是适当压缩农业灌溉面积；二是大力高效节水；三是抓紧建设一批中小型供水工程。远期依托外流域调水来化解水资源供需矛盾。

　　吐哈煤田开发以露天开采为主兼有一定规模的井工开采。2015年该区域煤炭产能约6500万t。根据环境影响评价，预计会造成一定程度的土地面积破坏和水土流失。

　　2.3  伊犁地区

　　伊犁地区不仅是我区四大煤田之一，也是新疆及我国重要的生态屏障。区域内生态系统完整，水资源较丰富，享有“塞外江南”之美誉。该区域分布有西天山国家自然保护区、那拉提风景名胜区、巩留野核桃自然保护区、新源县山地草甸类草地自然保护区、那拉提国家森林公园等较多国家级和自治区级保护区。其涵养水源、调节气候、水土保持等生态功能不仅关系到绿洲的生存与发展，而且关系到天然植被的分布和生物资源的永续利用。一旦受到破坏，将很难恢复。

　　伊犁煤田位于伊犁河流域。伊犁河年均地表水径流量167亿m³，占全疆水资源的19%。煤炭工业用水主要通过伊犁河南岸干渠及北岸调水工程解决。

　　伊犁煤田以井工开采为主。主要环境问题是矿井排水对地表水环境影响，地表沉陷及矿井排水对地下水径流的破坏，使地表及地下水水量减少。

　　2.4  库拜煤田

　　库拜矿区大多在山区，区域内分布有山地草原生态功能区（水源涵养）。所处的天山南坡产业带环塔里木盆地有大小河流144条，其中阿克苏河流域水能理论蕴藏量2419.1MW，占全疆水能理论蕴藏量的6.4%。该基地以耗水较少的煤焦化产品为主，用水量相对不大，主要通过调整用水结构、合理调整水利工程布局等手段满足用水需求。

　　库拜煤田以井工开采为主。主要环境问题为沉陷、裂缝、滑坡和崩塌等地表形态变化及地质环境灾害，诱发水土流失，改变景观格局。

　　2.5  和丰一克拉玛依煤化工基地

　　目前看，和丰白杨河矿区区域内水资源不能支撑未来煤炭开发利用。白杨河勘查区内水资源比较缺乏，和什托洛盖煤田区域的5条小河中仅有白杨河1条流经白杨河勘查区，平均年径流量2.45亿m³，由和布克赛尔县、克拉玛依市及兵团团场按比例使用。根据地区煤电、煤化工以及其他工业项目规划初步估算，和布克赛尔县工业需水量2.315亿m³。但是全县可利用总水量为9730万m³，缺水1.342亿m³，新增水量需通过“引额济乌”和白杨河饮水工程予以保障。

3  警惕煤炭开发和煤化工项目过热发展

　　在中央和19个对口省市资金、技术的支持下，在差别化产业政策的推动下，新疆各地煤电、煤化工项目纷纷上马，发展势头强劲，一些地区出现了盲目上马和低水平建设的苗头，暴露出不可持续和重复建设等隐忧。2011年3月国家发改委下发了《关于规范煤化工产业有序发展的通知》（发改产业[2011]635号），提出要高度重视煤化工盲目发展带来的问题，切实加强对煤化工产业的调控和引导，统筹规划做好试点示范工作。但截至目前执行效果不理想。新疆煤化工虽然有国家差别化产业政策的支持，但面临如上所述的现实问题，需要增强风险防范意识。

　　新疆煤炭开发和煤化工项目过热发展有其特定的原因。一是新疆煤炭产品长期以原字号为主，在转方式、调结构大背景下，煤炭主产区既有延伸产业链、实现经济转型的主观愿望，也有结构调整的客观要求，加上新疆地方政府发展经济的迫切心情，使新上的煤化工项目屡禁不止。二是中央对新疆实施差别化产业政策，放宽对现代煤化工等产业限制，支持和鼓励新疆煤炭资源就地深度转化。相关企业对发展新型煤化工和圈占煤炭资源的热衷，与地方政府发展煤化工的热情相呼应，使很多企业义无反顾地选择向煤化工领域进军。三是近年来原油价格不断上涨的同时也带动了煤炭价格上涨，煤炭及相关行业企业纷纷想方设法储备煤炭资源。2011年新疆颁布的《煤炭资源有偿配置与勘查开发转化管理规定（暂行）》提出，用于煤电、煤化工等的煤炭开发项目就地转化率必须达到60%以上。为了能够圈占到煤炭资源，部分企业只好规划建设煤化工项目。

　　综合以上情况，对新疆煤化工产业发展，必须认真贯彻《国家发展改革委关于规范煤化工产业有序发展的通知》（发改产业[2011]635号）和今年5月出台的《国家发展改革委关于支持新疆产业健康发展的若干意见》（发改产业[2012]1177号）精神，一定要综合考虑水资源、环境承载力和市场条件，合理安排项目布局、规模和开发时序。目前看，由于已实施的煤炭深加工示范项目目前在技术指标、工程设计、建设等方面还需进一步完善和优化，资源消耗大、利用效率低和二氧化碳排放高等问题还没有根本解决，因此尚不具备大规模发展现代煤化工产业的条件。新疆煤化工项目布局应在水资源和生态环境容量允许的范围内，选择伊犁、准东两地区，进行高标准、有选择的示范，重点开展以煤制天然气为主的煤炭深加工示范。政府要加强对煤化工项目管控，在水资源、能源、市场条件和环境承载力不具备的地区，限制开发煤化工项目。

　　4  促进新疆煤炭资源开发与生态环境可持续发展的建议

　　4.1  坚持高起点规划，高标准建设，高水平发展

　　煤炭开发项目必须依据批复矿区总体规划，严格执行国家现行煤炭项目核准管理程序。吸取内地一些省区早期小而散开发带来的资源浪费、环境破坏的经验教训，坚持高起点规划、高标准建设、高水平发展，严防规模小、能耗高、污染重、产品市场竞争力差和为圈占资源的煤化工项目上马。新建煤矿建设项目规模不得低于120万t/a（含）；现有矿井资源整合或技术改造后单井规模原则上不低于45万t/a（含）。政府要一定要做好科学规划，加强宏观调控；行业要加强管理，给予政策引导；企业要科学谋划，做好成本、效益和风险评估。

　　4.2  必须坚持“边开发、边保护、边治理”

　　新疆煤炭开发绝不能走“先污染、后治理”的老路。按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，依法开展环境影响评价。煤炭资源开发利用必须严格履行环保设施与建设项目主体工程“三同时”制度，制定生态环境恢复治理规划，加强矿区生态环境和水资源保护、废弃物和采煤沉陷区治理。按照主体功能区规划，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发活动。建立矿区生态环境恢复与治理机制。学习借鉴国内外矿区生态功能恢复成功的经验，鄯善县已开始寻求与美国博地生态建设方面的合作。

　　4.3  推进低碳技术应用，用循环经济理念发展煤炭产业

　　根据国家产业政策要求，煤炭开发与转化要以科技为支撑，走高效率、低排放、清洁加工转化利用的现代化发展之路，实现绿色发展、清洁发展、低碳发展、安全发展。要学习和借鉴山西和内蒙古煤电、煤化工循环发展、绿色发展模式，尽快建成新疆现代煤化工产业体系，实现上下游和关联企业间资源、产品的循环利用与转化，形成“吃干榨净循环化、产业产品洁净化、矿区发展生态化”的循环经济发展机制。

　　未来我国对高耗能行业将实行碳封顶，限制最高排碳量。因此，煤化工行业必须超前谋划，一是加速开发二氧化碳利用技术，尽量使二氧化碳资源化；二是要尽量提高碳捕集与封存等二氧化碳处理技术的水平，使其尽早工业化；三要落实节能减排责任，推动产业优化升级，减少碳排放。

　　4.4  建设新疆能源开发综合配套改革试验区

　　新疆是我国重要的能源战略基地。中发（201O）9号文件明确定位：把新疆建设成为国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地和国家能源资源陆上大通道。“十二五”新疆煤、电、油、气、可再生能源基地建设及输煤、输油、输气、输电等能源通道建设全面推进，国内各大型煤、电企业齐聚新疆参与能源建设。在这种情况下，设立新疆能源开发综合配套改革试验区显得十分必要和紧迫。通过试验区建设，进一步提升新疆在全国能源发展中的战略地位和作用，争取国家对新疆在重大能源示范项目、能源管理体制机制创新、国际能源合作、能源基础设施建设、环境保护等重点领域和关键环节大胆探索、先行先试、率先突破。

　　建议自治区高位推动，抓紧做好各项顶层设计工作。学习借鉴其他试验区成功经验和做法，组织开展试验区总体方案的编制，研究制定新疆能源开发综合配套改革的指导思想、总体思路、重点任务、政策措施和组织保障等，并及时向国家有关部门汇报沟通。建议邀请国家相关部委、省市专家来疆考察，争取对新疆设立能源开发综合配套改革试验区的支持，帮助指导新疆能源开发综合配套改革试验区建设。

　　4.5  建立新疆煤炭可持续发展基金

　　建议比照山西省做法，在新疆试行征收煤炭可持续发展基金。经过几年实践，山西省煤炭可持续发展基金试点工作取得明显成效，对保证和加大生态治理和环保建设资金投入、提高煤炭行业集中度和回采率、促进煤炭工业绿色发展和生态环境改善起到了积极有效的作用。建议有关部门根据我区实际需要，参照内地省区成功的经验和做法，研究制定《新疆维吾尔自治区煤炭可持续发展基金征收管理办法》和《实施细则》。通过建立新疆煤炭工业可持续发展基金，带动矿区生态恢复、沉陷区治理、棚户区改造和矿区造林绿化工程的实施，促使我区煤炭工业尽快步入资源回采率高、安全有保障、环境污染少、经济效益好、全面协调和可持续发展轨道。

　　4.6  加快建立煤炭资源开发生态补偿机制

　　由于煤炭开采对生态环境影响大，相比一般环保治理需要更长时间和更多资金，而目前煤炭资源税费与开采的环境成本严重不匹配。因此，建立煤炭资源生态补偿机制，改善经济发展赖以维持的生态环境迫在眉睫。“十一五”国家选择山西、内蒙古等8个煤炭主产省（区）开展煤炭资源有偿使用试点，使这些省区生态环境治理和恢复取得了显著成效。8个试点省（区）基本涵盖了国家的13个大型煤炭基地，新疆作为国家第14个煤炭基地，构建煤炭生态补偿机制的条件具备、时机成熟。建议自治区有关部门要参照试点省区好的经验和做法，抓紧研究制定我区煤炭资源开发生态补偿机制，研究制定《新疆维吾尔自治区煤炭开采生态环境恢复治理实施方案》，修改《新疆维吾尔自治区矿产资源补偿费征收使用管理办法》，对补偿主体、补偿对象、补偿范围、补偿内容和补偿标准作出明确规定，合理调整受益者、破坏者、受害者和保护者之间利益分配关系。同时，要保证和加大补偿资金的投入，将挂牌出让探矿权获得的资金与国家发展银行融资资金拿出一部分用于生态建设，带动新疆煤炭资源有偿配置改革全面推进。

　　4.7  保护性开发伊犁煤炭基地

　　伊犁区域内生态系统完整，其涵养水源、调节气候、水土保持等生态功能不仅关系到绿洲的生存与发展，而且关系到天然植被的分布和生物资源的永续利用。特别是位于伊犁河谷东部的巩留、尼勒克、新源、昭苏、特克斯五县是新疆重点生态功能区，又处于伊犁河上游，发挥着生态“肺”的重要功能，一旦遭到破坏，其修复难度和后期影响要远大于其他区域。因此，从维护生态功能、确保生态安全出发，建议对伊犁煤田实行保护性开发，维持现有产能和已建成及开工的煤化工项目，加强对生态的修复和保护。建议将巩留县、尼勒克县、新源县、昭苏县和特克斯县作为煤炭资源储备区域，“十二五”期间限制新上煤炭及深加工项目。

　　4.8  实施疆内北煤南运、北电南送工程

　　新疆煤炭资源呈北富南贫区域分布。根据规划目标，到2015年库拜基地煤炭产能为4090万t，主要供应南疆四地州。但随着“十二五”南疆地区钢铁、火电及其他高载能项目建成投产，对煤炭和电力的需求将大幅攀升，库拜煤炭基地产能满足不了南疆地区生产生活用煤需求。针对南疆地区面临的煤、电短缺实际，从资源可持续开发长远考虑，建议实施疆内北煤南运、北电南送工程，通过铁路从准东、吐哈等基地调入煤炭；利用南疆750kV高压电网，从准东、吐哈等基地输入电力，解决今后较长一个时期南疆地区缺煤缺电问题，满足产业发展用能需求。

　　4.9  充分发挥政府部门的积极引导作用

　　建议政府及有关部门加强对煤炭开发规模、开发模式、开发时序、项目布局等方面的宏观指导和调控。如引导对煤化工建设项目实行水资源论证制度；调控或减少高耗水项目，增加一些附加值高、耗水量小的煤炭转化项目；对一些不具备外部建设条件的煤化工项目重新规划，重新布局，防止出现因水资源不能保障而重复建设等问题。