从页岩气研发到大规模生产的20多年里，美国能源监管框架与政策框架是如何支持页岩气发展的，美国的监管经验对我国开发页岩气资源有何借鉴意义。

    页岩气开发潜力巨大，但历史上页岩气的开发和生产一直存在经济性问题。

    美国得克萨斯州沃思堡巴涅特页岩气实验室通过融合水平钻井技术和水力压裂技术，实现了页岩气开采技术的历史性突破，大大降低了单位开采成本。

    以美国巴涅特页岩层为例，其页岩气产量从1998年的9.7亿立方米，增至2010年的412亿立方米，增长40倍。得益于非常规天然气尤其是页岩气开发技术的突破，2009年美国以6240亿立方米的产量首次超过俄罗斯成为世界第一大天然气生产国。

    美国的页岩气革命动摇了世界液化天然气市场格局，并且这一影响还将持续，进而改变世界能源格局。

    大洋彼岸发生的一切，让我国油气行业开始审视页岩气这一非常规天然气资源的前景。我国页岩气聚集地质条件优越，具有与美国大致相同的页岩气资源前景及开发潜力。

    华盛顿能源行业咨询机构先进资源国际主席VelloKuuskraa表示：“页岩是世界储量最丰富的岩石之一，许多国家缺乏传统的油气资源，却拥有丰富的页岩资源。”目前美国60%的天然气来自非常规天然气，如果页岩气给美国能源市场带来的效应能在我国发生的话，将大大缓解我国能源供应的紧张局面。除经济和技术因素外，页岩气开采还需要能源监管框架与政策支持。

    从页岩气研发到大规模生产的20多年里，美国能源监管框架与政策框架是如何支持页岩气发展的？美国的监管经验对我国开发页岩气资源有何借鉴意义？不久前，笔者与美国得克萨斯州立大学法学院院长LawrenceKSager教授和全球能源国际仲裁与环境法研究中心主任MelindaKTaylor教授对此进行了交流与探讨。

    三个关键因素

    美国的页岩气规模化开发取决于三个关键因素。

    一是开发技术的成熟与突破。经过20多年的努力，美国在水平钻井技术基础上，研发成功水平井＋多段压裂、水力压裂、同步压裂以及深层地下爆破等多项页岩气开发技术。这些高端技术拓展了页岩气开采面积和深度，降低了页岩气开采的单位成本。

    二是发达的天然气管网设施与第三方准入条款。目前美国拥有40万公里的天然气管道。从1993年开始，美国采取天然气生产和运输两种业务垂直管理模式，将开发商和运输商分离成两个独立的运营实体，并实施不同的政策进行监管。州内管道由州、地方法律约束，州际管道则受联邦能源管理委员会、州、地方法律同时约束。管道运营商对天然气供应商实施无歧视准入。政府在监管管输费的同时，放开天然气价格，保证天然气生产商和用户对管道拥有无歧视准入条件。

    三是政府对非常规能源开发商在税收方面的优惠，吸引了众多中小公司参与。

    “以州为主，联邦调控”

    美国页岩气监管框架具有“以州为主，联邦调控”的特点。

    美国天然气开发监管政策和传统石油监管政策相似，对跨州能源经营活动的监管权分属联邦和州政府两级管理。两者法规出现冲突时，以联邦法规优先；联邦标准低于州标准时，则同时实施两套规定。这样的管理框架，具有强烈的地方主义色彩。

    在页岩气监管上，联邦政府通过环境和跨州管道准入监管进行有限介入，而页岩气在何处开采、何时开采以及气井标准等实际监管权则下放到州政府。

    另外，土地权与矿业权的分离，也有利于美国开发商获取页岩气资源。在私人土地上，开发商必须和矿业权利人签署租约；在钻井与铺设管道上，要与土地权利人签署协议，取得州管理机构的许可证。对于公有土地，联邦法律实施规划管理，规划每10年审核一次，公众广泛参与。

    私有公司也可以通过竞标获取在公有土地上的勘探权，但需要支付给政府相应的矿产使用租金。

    五种税收优惠与环境监管

    美国对页岩气等非常规能源的开发实施税收优惠。

    1980年，美国通过非常规能源法案，对非常规油气行业实施5种税收优惠，包括无形钻探费用扣除、有形钻探费用扣除、租赁费用扣除、工作权益为主动收入、小生产商耗竭补贴等。

    随着页岩气的大规模商业开发，环境问题越来越受到美国政府监管机构、环保机构、公众和媒体的关注。目前美国开发页岩气主要采用的是水力压裂法，每次液压破碎岩层需要数百万吨水，这些含有化学物质的水可能对地下水层产生污染。为此，美国相继出台《美国联邦环境法》、《清洁水法案》、《饮用水安全法》、《资源保护和恢复法》和《清洁空气法》等法律法规，并要求开发商披露压裂混合液的化学成分。

    中美页岩气开发环境差异巨大

    我国页岩气资源勘探和开发起步晚，国土资源部2005年才开始前期调研，至今没有对国内页岩气资源潜力和有利区带进行系统评价和技术先导性试验。与美国相比，我国的页岩气开发技术还不成熟，关键性的技术还没有取得真正突破。

    我国页岩气开发不能照搬美国模式。因为一是土地拥有权不一样；二是监管框架不一样；三是我国天然气生产、运输、销售还没有实现垂直分离管理；四是页岩气地质条件差异较大，我国页岩气形成的地质年代晚于美国。

    我国页岩气藏储层与美国的页岩气藏储层相比差异巨大，比如美国的页岩气层埋藏深度多为200米～2000米，而我国四川盆地的页岩气层埋藏深度多为1500米～4000米；黔、渝、湘等地页岩层厚度较薄且常呈现多层叠合，局部可见程度不同的变质；不同地区间页岩气藏也难以对比，井间参照、类比、连层等较为困难。因此，美国的分段压裂技术在我国相关地区的实际应用效果需要进一步探讨。

    合理借鉴美国模式

    虽然存在差异，不能照搬美国模式，但是美国页岩气开发的许多经验值得借鉴。

    首先，重视天然气作为国家能源战略的重要组成部分及其对本国能源结构调整和应对气候变化所能发挥的重要作用；其次，启动页岩气资源评估和评价工作，加快研发页岩气勘探开发的整套技术；再其次，完善页岩气管理制度，制定资源勘探开发、应用规划、技术研究、投融资政策、财税扶持和行业管理等相关政策；最后，在天然气“自然垄断”环节——管道运输方面加强监管，并以有效方式为页岩气勘探开发提供财政支持。

    目前勘探开发页岩气的尖端技术大多掌握在国际大油气公司手中，为尽快掌握关键技术，我国企业可以以合资、参股等方式与国外油气公司合作经营。先进的钻探技术已使美国的页岩气大规模开发具有经济性，我国油气企业可针对本国页岩气特点，引进、吸收、提高、创新页岩气储层评价技术、射孔优化技术、水平井技术和压裂技术，逐步形成一批适合我国页岩气地质特点的自主创新关键技术。

    我国页岩气开发不能照搬美国模式，因为土地拥有权不一样，监管框架不一样，我国天然气生产、运输、销售还没有实现垂直分离管理，页岩气地质条件差异较大，我国页岩气形成的地质年代晚于美国。